【民主与法制时报】中国进入全面治水时代
“水十条”发布
经过近两年的酝酿，4月16日，备受社会关注的《水污染防治行动计划》正式发布。这项被称为“水十条”的治污计划提出控制排污、促进转型、节约资源、强化科技支撑等多项任务。
4月16日，备受社会关注的《水污染防治行动计划》正式发布。对此，业内普遍认为，这是在最严环保法出台后的大背景下，我国规格最高、最全面、责任主体最明确、前所未有的治水行动计划。
计划提出，到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
环保部环境与经济政策研究中心主任夏光向民主与法制社记者表示，“水十条”具有很强的可操作性，出台“水十条”，意味着必须解决我国环境承载力已经或接近上限的突出问题。
武汉大学环境法学研究所蔡守秋教授表示，“水十条”的出台，标志着政府以法治思维来处理环境问题的决心，也预示着我国将全面进入治水时代。
严厉治水问责制
“水十条”共35款，238项具体措施，包含了十大块内容，如“全面控制污染排放”“推动经济结构转型升级”等。
计划提出，坚持全面依法推进，实行最严格环保制度，坚持落实各方责任，严格考核问责。
根据“水十条”的规定，国务院将与地方人民政府签订水污染防治目标责任书，考核结果作为对领导班子、干部综合考核评价重要依据。
对工作不力、干预和伪造数据的行为，将追究有关单位和人员责任，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，将给予党纪政纪处分等，并实行终身追责制。
据重庆大学城市建设与环境工程学院林鹏副教授介绍，制定“水十条”的思路主要是“抓两头、带中间”，一头是抓好饮用水水源地等水质比较好的水体水质保障，保证水质不下降、不退化；另一头是针对已经严重污染的劣V类水体，尤其是影响群众多、公众关注度高的黑臭水体，下决心治理好，大幅减少甚至消灭掉。通过这两头来带动中间一般水体的水污染防治。
参与“水十条”起草和制定的环保部污防司饮用水处处长石效卷表示，238项措施中有90项措施是以前没有的新举措，如对超标企业实施“红黄牌”警告制度等。此外，还有12项是国家已开始破题研究的国家专项措施，如研究建立国家环境监察专员制度等。
“水十条”借鉴了“大气十条”中最好、最有效的措施，而且更为严厉，如具体条款后面都附带了括号，里面规定了具体负责的每个部门，将责任明确落实到部门上，“这是从来没有过的。”石效卷说。
国研中心资环所副所长常纪文也表示，如部门或地方政府没有很好地完成分解任务，将被监察等部门约谈，显示了其权威性。
而在中科院科技政策与管理研究所所长王毅看来，目前从国务院层面推动“水十条”，明确各部门的责任，这的确有利于部门之间形成合力。但他同时表示，协调部门之间所有的问题比较难，因此建议研究建立更好的协调机制，如处级、司级之间的合作机制，真正用制度来推动部门合力治水。
环保部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，对于计划提出来的目标，只是一个政策性的向导，而实现目标的关键在于严格地落实“水十条”。
控制污染排放源成重点
“水十条”将控制污染物排放列为重点整治目标，提出在工业污染、城镇生活污染、农业农村污染、船舶港口污染等方面加强控制。
据环保部副部长李干杰介绍，全国水环境形势严峻，主要体现在，就整个地表水而言，受到严重污染的劣V类水体所占比例较高，全国约10%，有些流域甚至大大超过这个数。如海河流域劣V类的比例高达39.1%。
另一方面，流经城镇的一些河段，城乡接合部的一些沟渠塘坝污染普遍比较重，并且由于受到有机物污染，黑臭水体较多，受影响群众多，公众关注度高，不满意度高。
当前，水污染物排放标准中一些主要污染物的排放限值比地表水环境质量标准宽松，导致“达标”排放污水，水体水质不断恶化。
李干杰表示，由于排放标准过低，大量经传统污水处理技术处理后一级A标准或一级B标准污水均为劣类水，这种水质排放到几无自净能力的环境中，导致水体不但没有得到修复，反而遭到了污染，于是就出现了“越治越脏”。
据环保部公布的资料，我国水环境质量差，局部水资源过度开发，超过水资源可再生能力。目前，我国工业、农业和生活污染排放负荷大，全国化学需氧量排放总量为2294.6万吨、氨氮排放总量为238.5万吨，远超环境容量。
为此，“水十条”在工农业方面的排污都作出了细致的规定。在工业方面提出，2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。
另一方面，将造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业列为十大重点整治行业。
同时提出，2017年底前，工业聚集区将建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。
“水十条”要求相关部门，对逾期未完成的，一律暂停审批和核准其增加水污染物排放的建设项目，并依照有关规定撤销其园区资格。
在城镇生活污染治理方面，污泥处置得到重视。“水十条”提出现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造，地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。
据中国科学院地理科学与资源研究所研究员陈同斌介绍，到2015年，全国每年生产污泥量将超过3000万吨，成为全球污泥生产量最大的国家。
事实上，早在2010年11月，环保部发文要求“污水处理厂在两年内建成并运行污泥处理设施”。但据中国水网近期发布的研报，仅2013年，污水处理项目新增500个，而污泥处理项目新增不到50个。
陈同斌认为，随着“水十条”的出台将逐步有效解决这些问题。
“将农业农村污染治理，上升到国家意志、政府意志，体现了中央对农业农村污染问题的重视。”林鹏告诉民主与法制社记者，这从侧面也说明随着城镇化建设的推进，农业农村污染也到了“非治不可”的地步。
林鹏认为，“水十条”的另一个亮点则是对船舶港口污染控制的表述，“这是人们关注比较少的环保领域，这下也把港口污染问题摆到了桌面上，正好说明这是一个全面治水的方案。
借鉴“治气”经验
2013年，国家层面出台的“大气十条”，被认为是中国最严的空气治理行动计划。
林鹏认为，“大气十条”实施过程中形成的很多行之有效的做法，在“水十条”中也得到了充分体现。
“水十条”和“大气十条”一样，地方政府也被明确列为落实主体和实施主体，“治污最后还是得依靠地方政府，因此地方政府的积极性是很重要的，而明确责任主体，则有利于避免出现‘九龙治水’的局面。”
同时，“水十条”也强调推动产业的优化升级，淘汰落后产能。与“大气十条”出台的大背景不同的是，2015年，中国经济下行压力更大，对此，在这种情况下出台“水十条”是否会影响经济的发展？
环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，这恰恰是减缓经济下行压力的一个新支点。
石效卷也表示，严格的措施并不会影响经济，“整个‘水十条’对经济是起助推作用的。”她说，这次水十条的制定，特别注重经济结构调整，注重总体谋划，以水资源承载力作为刚性约束，以环保倒逼结构调整和空间优化，这会对经济整体健康稳定发展起促进作用。
同时，公众参与也是“大气十条”取得成功的重要经验。“水十条”也设置了公众参与专章，对信息公开、公众监督提出明确要求。并强调，国家定期公布水质最差、最好的10个城市名单和各省（区、市）水环境状况。加强社会监督，构建全民行动格局。
