【财经国家周刊】灾后资源环境评价解困
今年4月20日，四川芦山地震两周年。两年前的这一天，中国科学院地理科学与资源研究所研究员樊杰在得知地震的消息后立即进入备战状态。在这之前，樊杰作为项目组组长和首席科学家，已经领导中科院的团队对汶川、玉树、舟曲三次自然灾害进行了灾后资源环境承载能力评价，芦山是第四次，后来还有2014年8月的鲁甸地震。
灾后资源环境承载能力评价，是指对灾后地区水土资源、生态系统脆弱性、经济发展水平等指标进行综合分析评价，解决灾后就地和异地重建选址、重建人口用地规模和外迁人口数量、重建产业导向等关键问题。
灾后资源环境承载能力评价决定了一个地区灾后重建的基本方向，集成了规划学、地理学、人口学、经济学等学科，系统科学地指导了2008年以来中国历次重大自然灾害的灾后重建。
樊杰在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，资源环境承载能力评价目前已经不限于应用在灾后重建领域，建立资源环境承载能力监测预警机制，已经成为十八届三中全会后全面深化改革的一项创新工作。
2014年国家已经成立了相关研究小组，樊杰被委任为首席科学家，探索在整个国土范围内建立一套监测体系，一旦哪个地区的发展超过红线，就会发出预警，以此来提升政府的治理能力，转变经济发展方式。
然而，即便资源环境承载能力评价的理念得到中央高层的认可，要真正落到实处并不是一件轻松的事情。樊杰说，灾后评价虽然已经开展了7年，但仍面临一些尴尬的问题。
尴尬处境
樊杰所言尴尬的问题，比如该项评价并不像灾后应急响应工作那样，缺乏固定的部门负责，一旦发生灾害难，以立即开始工作；再如，获得相关数据非常艰难，这也大大增加了评价的难度。
2013年5月16日，芦山地震发生后第27天，国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组召开第一次全体会议。按照会议部署，中国科学院灾后恢复重建资源环境承载能力评价项目组正式成立，会议要求项目组必须在5月20日提交资源环境承载能力评价初步报告。
仅仅5天时间。
从汶川到鲁甸地震，五次的评价经验显示，要完成一份资源环境承载能力评价的初步报告至少需要20至25天时间，而且还需要几十位科技人员加班加点才能完成。
幸好，樊杰团队的工作在芦山地震发生后第5天，即4月25日就实际启动了。当时中科院召集了30多人的研究团队，确立了初步工作方案，并开始整理相关社会经济基础数据。
樊杰介绍，从2008年汶川地震后，国家就确定了自然灾害后的重建要进行资源环境承载能力评价，但是灾害发生后，到底由哪个单位来承接这一评价任务，什么时间启动，都没有固定下来。
一个例子是2010年玉树地震，当年4月14日地震发生后，樊杰曾向相关部门询问过，中科院是否还会承接评价任务，得到的答复是此次评价任务将交由其他研究机构完成，所以那一次，中科院没有提前作准备。然而，4月23日，《玉树地震灾后恢复重建工作方案》经国务院审议通过后，确定了该评价继续由中科院牵头，而当时樊杰正在广西出差，被搞得措手不及。那一次需要提交初步报告的时间是5月10日，留给整个项目的时间仅有16天。
有了这次经验后，中科院的团队为了避免时间紧迫带来的尴尬，只好选择主动方式，每次大灾之后，都迅速进入备战状态。
然而，提前准备仍会带来其他尴尬局面，没有国务院批复的文件作为“尚方宝剑”，很难得到研究需要的基础数据。巧妇难为无米之炊啊。
评价需要很多高精度的数据，同时这些数据也是各个部委的保密数据。在备战阶段，中科院无法从国土资源部、环保部、住建部、气象局等部门获取。
在此之前，樊杰的团队并没闲着，他们利用过去与地方各部门的良好私人关系，从“下边”拿数据，这样便可以赢得大量宝贵时间。
不过，有地方国土部门会觉得奇怪，为什么他们的数据早已提交给了位于北京的国土资源部，而同样位于北京的中科院需要这些数据时，还要跑到地方来要，既然中央部委不提供，那么地方国土部门提供了，恐怕就会犯错误。因此中科院在提前备战阶段，往往仅能获得零星的高精度数据，大量数据还需要在获得“尚方宝剑”后才能得到。
即使有了“尚方宝剑”后，正常向一个部委申请数据的时间都要5天之久，主管相关数据的副部长或司长都需要签字，而他们对于“尚方宝剑”的理解又不同，造成大量时间的浪费。
比如，鲁甸地震的灾后评价，在获得数据方面拖延了时间，工作效率比芦山地震时大大退步了。这主要是因为2014年以来，中央多个部委多个层级的领导都换了，而这批新上任的部门负责人对灾后资源环境承载能力评价了解甚少，工作配合效率也大幅降低。
经历了汶川、玉树、舟曲、芦山和鲁甸5次大的灾害评价，樊杰感到，技术方法越来越成熟后所获得的精力节余，被越来越多的部门掣肘耗损掉了。
樊杰建议，国务院既然已经规定了每次大灾后都会进行灾后资源环境承载能力评价，就应该将具体的程序制度化，做到大灾发生后能够立即启动评价，同时将相关配合部门的任务分工细化明确，这不仅可以避免科研团队一系列不必要的尴尬，还会对于灾区的重建工作有非常大的促进作用。
未雨绸缪
7年5次大地震，樊杰的研究团队发现，即便每次灾后资源环境承载能力评价都对重建工作起到了很大帮助，但从整个国家角度看，仍然缺乏一个整体规划，对灾害频发区的防灾减灾问题缺乏预案部署。
这一问题突出表现在青藏高原地震带区域。该地震带处于青藏高原的边缘，位于第一级阶梯和第二级阶梯的过渡区域，是我国5.0级以上地震的多发地带，也是崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害的密集分布区。2008年汶川的8.0级地震、2010年玉树7.1级地震、2010年舟曲泥石流、2013年芦山7.0级地震、2014年鲁甸6.5级地震都位于这一地震带。
这一区域的另一个显著特点是社会经济发展低于全国平均水平，人均GDP相当于全国1/3至2/3，人均地方一般性财政收入相当于全国1/10至3/10。这种经济状况的直接影响是，一方面由于建筑物建设标准偏低，一旦地质灾害发生，就很容易造成较大损失；另一方面恢复重建能力较差，一旦形成灾损，对国家和外援的依赖性很强。
以往国家针对该区域的相关规划往往都忽略了防灾减灾问题。例如2010年发布的《全国主体功能区规划》虽然强调了区域的生态重要性和脆弱性，但没有突出特定区域的灾害属性。
樊杰介绍，目前中国的基础地理信息虽然已经覆盖了全部国土，但就高精度数据来说，平原地区往往好于偏远山区，因此这一地震带的某些区域还存在数据缺乏的问题，一旦发生重大自然灾害，就会给救援以及灾后重建规划带来巨大困难。
例如，当中科院在对汶川地震后进行资源环境承载能力评价时，发现原有的数据连最基本的县、乡、镇的界限都没有画出来。
